【摘要】伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。为此，政府发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）。
受关注的《意见》20日由中办国办正式发布，其中提出，农村土地流转不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，避免走弯路。村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
《意见》还提出，鼓励创新土地流转形式，鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。《意见》是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。据农业部统计，截至去年底，我国的承包耕地流转面积已达到3.4亿亩，流转比例达26%。
土地流转不能搞大跃进不能搞强迫命令
农业部部长韩长赋接受新华社采访时表示，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题比较突出。
《意见》提出，此次改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。此外，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。
没有农户书面委托，村镇无权决定流转承包地
近几年，不少地方出现乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数，将整村整组农户承包地集中对外招商经营的案例，引发村民不满或上访。
中国人民大学教授陶然接受媒体人采访时说，目前确实存在个别县乡在进行农业招商时，为了利用大面积土地招商引资，就指挥村干部强迫农民流转承包地，或村干部直接代签租地。
针对这些情况，《意见》提出，土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。
《意见》明确提出，没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。
华中师范大学中国农业研究院副院长邓大才认为，这些禁令很有针对性，防止大跃进或强迫农民，不会损害村集体的集体利用，反而是对农民更好的保护，有效防止“暴政”。
中国人民大学土地管理系研究室主任张占录指出，中央鼓励土地流转的政策出台后，有些地方政府不可避免会为了追求政绩和规模化经营，强迫或变相引导农民进行土地流转。如果盲目流转，可能会违背农业进程。因此他认为，推进土地流转不能以牺牲农民土地权益或意愿为基础，也不能采取粗暴方式进行改革，要以合理的方式进行流转，使农民分享增值收益。
原则上在本集体经济组织成员间流转
《意见》提出，鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。
《意见》要求，以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。
此外，按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。
严禁在流转农地上建度假村高尔夫球场别墅
调查数据显示：一些地方土地流转后“非粮化”倾向明显，有的甚至用来搞休闲度假村、房地产开发等“非农”建设。
《意见》明确再次提出，严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
《意见》还明确各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。
土地经营达一定规模给予重点扶持
《意见》还提出，要探索新的集体经营方式，集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。
有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。
《意见》提出，现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。
韩长赋解释，这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足8亩，10-15倍在100亩左右，按农户家庭2个劳动力种粮计算，现阶段劳均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。
谁来种地？建立新型职业农民制度
随着中国城镇化的快速推进，农村空心化显现日益凸显，未来“谁来种地”也成为一个现实的拷问。
《意见》提出：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。包括实施新型职业农民培育工程，积极培养专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工等新型职业农民，努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系。
二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户；有条件的地方可将土地经营权入股组建合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；工商企业可以适度租赁土地发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等现代种养业。
《意见》提了哪些“不”
不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。
不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
没有农户书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。
严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
《意见》提到哪些农户权利
稳定农户承包权，放活土地经营权。
发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试。
以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源。
切实维护妇女的土地承包权益。
充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷。
在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。
土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。
工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。
何为适度规模？
例如：对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。
慧择提示：综上所述可知，11月20日，中办国办正式发布《意见》。《意见》提出，此次改革既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进。此外，《意见》还提出，以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。
