我国失业保险制度存在的问题及其改进

　　一、失业保险制度及其功能

　　

 失业保险制度是国家以立法的形式集中建立保障资金，对遭遇失业风险而失去收入来源的劳动者在一定时期提供基本生活保障的一种社会保险制度。失业保险制度有两大功能：一是对失业人员进行救济，保障其基本生活，维护社会稳定；二是促进失业者尽快再就业，从而抑制失业。生活保障功能是失业保险制度设立的最初目的，反失业功能的强化则是全球失业保险制度的发展趋势。

　　 失业保险制度的目标主要是通过保障尽可能多的失业者在失业期间的基本生活，来维持社会安定、缩小劳动者之间的收入差距，同时保证劳动力的合理流动，促进劳动力资源的合理配置，促进经济发展，发挥“社会稳定器”的作用。

　　 世界各国的经验表明，单纯强调失业保险的生活保障功能已很难解决日益严峻的失业问题，必须探寻更积极的失业保险机制，发挥其抑制失业和促进就业的能动作用，才能真正发挥失业保险“社会稳定器”的减震作用，维持社会安定，促进经济发展。

　　 二、我国失业保险制度存在的问题

　　 改革开放以后，面对日益严重的失业问题，我国制定了一系列失业保险政策。从1986年国务院《国有企业职工待业暂行规定》，到1993年《国有企业职工待业规定》，再到1999年《失业保险条例》的颁布和实施，失业保险制度已经形成完整体系，在保障失业工人的权益及下岗职工再就业等方面发挥了重要作用。然而，总体来说，我国的失业保险制度更注重事后的补偿，其抑制失业及促进就业的功能没有得到发挥。我国失业保险制度存在的问题主要有：

　　 (一)失业保险覆盖面较窄

　　 《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。”从理论上讲，在市场经济中，每一个面临失业风险、或已成为失业者的劳动者都应该享有失业保险制度规定的权利与义务，这样才能体现社会保障的“国民待遇”均等原则。然而我国目前失业保险的实施范围主要限于城镇经济范围内企业事业单位的失业者，不涉及农村经济领域；在城镇经济范围内，又主要侧重于公有制经济，私营、三资企业还未完全纳入。这种保障现状，使得失业保险的社会性名不副实，实际上成为少数人的保障。当然，失业保险的覆盖范围大小与一个国家或地区的经济发展水平有很大关系，在我国的现实国情下，失业保险也不可能覆盖全部劳动年龄人口，但失业保险的发展严重滞后于城镇就业格局及就业方式的重大变化已是不争的事实。我国现阶段非公有经济已经成为吸纳就业的主渠道；采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活形式实现就业，事实壮已经成为许多劳动者的选择。如果失业保险的覆盖范围不能跟上就业形势的新变化，就会造成劳动者享受社会福利机会的新的不平等。

　　 (二)失业保险基金统筹层次偏低

　　 按现行制度规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。从实施情况来看，我国的统筹层次仅在市县两级，这就极大地限制了失业保险应有的功能和作用的发挥。由于统筹层次较低，基金的整体抗风险能力比较脆弱，基金只能在很小的范围内互济。而且，这种在市、县两级分级统筹管理为主的方式，造成各地在使用和统筹失业保险金上存在较大的差异，使失业保险基金过于分散且各自为政，不利于统一调度和集中管理、使用资金。统筹层次偏低造成的条块分割，使我国失业保险机构与职工培训机构、职工介绍机构各自为政的状态长期存在，很难得到根本的改变，这就极大限制了失业保险反失业功效的充分发挥，使得失业职工不能按照市场需求接受职工培训，不能及时得到用人信息和就业指导咨询，造成失业职工再就业率很低。

　　 (三)失业保险水平的设计不合理

　　 失业保险水平的含义包含两个层面：一是失业保险金的给付额度，即失业者在失业期内所收到的失业保险金的多少；二是失业保险给付期限，即失业者最多可享受多长时间的保险待遇。我国在失业保险水平的设计上不合理，表现在以下两个方面：

　　 1.失业保险金的领取标准过低。依照我国《失业保险条例》的规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。目前我国的月平均失业保险金水平为各省、市最低工资的70%-80%，大致在150到 450元之间。如果将失业保险金与国有企业年平均职工工资做个比较，我国的失业保险金只能替代25%左右的工资。而大多数国家失业保险金的替代率为失业前工资的40%-75%。失业保险金的标准过低，不能满足失业人员基本生活的保障，也不足以支付求职成本，不能促进转岗就业，使得失业保险应有的保障功能和反失业功能都没有得到有效发挥。

　　 2.失业保险金的给付期限过长。现行制度的具体规定为：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为 24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算。这样的规定，与失业状况较为严重的西方市场经济国家相比，我国的给付期限显得过长了。过长的失业救济期限可能使失业者丧失迅速就业的动机，延长失业者的职业搜寻期限，不利于提高失业保险基金的使用效率。

　　 (四)失业保险基金支出结构不合理

　　 现行制度规定失业保险基金用于下列支出：失业保险金；领取失业保险金期间的医疗补助金；领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。从以上支出的项目中可以反映出，现行失业保险虽然也规定了失业保险待遇中还包括职业培训和职业介绍的费用，但是费用的多少并不明确的，而是“由省、自治区、直辖市人民政府规定”。这一“自行规定”的结果就是从实施《失业保险条例》以来，提供给失业人员基本生活保障金的支付占了绝对的比重。以2001年为例，当年的失业保险基金总支出为 111.8亿元，包括职业培训、职业介绍等在内的非生活保障金支出为23.5亿元，仅占总支出的 21%。这说明现行失业保险制度过于侧重生活保障功能，促进就业方面投入不足。

　　 (五)领取失业保险金资格的审查还不够规范

　　 按国际通例，领取失业保险金的条件是：处在劳动年龄，非自愿性失业，失业前有一定时期的连续工作并交纳失业保险费，及时申请失业登记的失业者。我国《失业保险条例》也做了类似规定，但还不够具体完善，且缺少相应的审核机构。由于缺乏具体详细的资格审查条例和相应的资格审核机构，导致有些人一边拥有就业收入，一边领取失业保险金。

　　 三、完善我国失业保险制度体系的对策建议

　　 增强失业保险的反失业功能，是我国失业保险制度改革和完善的方向。我国的失业保险制度，应当以保障基本生活、促进再就业及抑制失业为目标，制定有效的政策，在经济发展中发挥重要的保障和稳定作用。具体的对策建议如下：

　　 (一)逐步地适当提高失业保险金水平

　　 为失业者提供基本的生活保障是失业保险制度的基础目标。我国可以适当地提高失业保险金标准，以保证有足够的支撑力来维持失业者的基本生活。当然，提高失业保险金标准会涉及到很多方面。首先要考虑失业保险水平是否与经济增长相适应，一旦失业保险待遇水平的提高超过了经济增长的承受能力，那就会出现西方福利国家的“失业陷阱”。再有，失业保险金标准的提高还要考虑企业的缴费能力，因为给付标准的提高也意味着保险费率的提高，这会加重企业的负担，导致企业劳动力成本上升，市场竞争力减弱。因此，给付标准的确立需特别慎重，在现阶段应是适当地、逐步地提高，使我国的失业保险既有足够的支撑能力以保障失业者，又能确保水平的适度性，以促使失业者积极再就业。

　　 (二)调整失业保险基金的用途

　　 要实施积极的失业保险政策，就需要调整失业保险基金的用途，在现阶段可以对基金的支出作以下的调整：

　　 第一，在生活保障方面，可适当拉大失业保险待遇差距，使失业保险待遇与领取时间挂钩，随着领取时间的推移，失业保险金额呈逐渐下降趋势。

　　 第二，在失业保险的支出结构方面，加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入，为实现就业保障型的社会失业保险制度提供资金上的保证。可以考虑灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业者考虑一次性发放多月的失业保险金作为其创业的资金。

　　 第三，在其他方面，可运用失业保险机制来抑制企业的解雇行为。比如根据相关产业政策的需要对企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，实行内部转岗培训，内部消化过剩人员，减少解雇员工的情况发生。

　　 总的来说，对失业人员最有效的直接帮助是使他们重新就业，因此，通过调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例的办法，从以往简单的生活保障转化为促进失业人员的重新就业，由消极保险转化为积极就业保障，应是我国失业保险制度需要着重加强的方面。

　　 (三)加强领取失业保险金的资格审查并细化资格审查条例

　　 自20世纪90年代以来，失业保险政策的一个显著变化是各国普遍加强了对领取失业保险资格的审查，并把失业保险和就业服务紧密联系起来。我国目前应当在失业登记的资格条件与程序办法、失业统计的方式和指标等方面，加强研究，进行补充和完善。比如把失业者是否履行求职登记、是否参加求职指导和技能培训、是否积极寻找工作，作为领取失业保险金的资格审查条件。如果消极等待就业和拒绝介绍工作，就应通过缩短失业保险金期限等惩罚手段，来刺激失业者尽快重新就业。

　　 (四)进一步完善劳动就业服务体系

　　 应加快劳动就业服务体系的建设，不断完善就业信息网络，通过失业保险信息化建设来加强失业保险与就业服务的联系，进一步完善信息公布制度，为下岗失业人员提供及时便利的就业服务。优化现有的各项传统就业服务活动，如职业培训、职业介绍、就业指导、就业咨询及就业规划等等，切实提高这些服务的质量和效率。

　　 总之，政府管理部门在进行失业保险制度改革时应充分考虑到既要克服失业者过分依赖失业救济的思想，又要使其能起到积极鼓励和有效促进失业者再就业的作用，使失业保险金成为激发失业者积极谋业、创业的有效手段。