胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设六大任务，其中建立覆盖城乡居民的社会保障体系、保障人民基本生活、探索建立农村养老保险制度是其核心内容之一。那么如何建立和完善农村社会养老保险制度是当前乃至今后工作面临的新目标、新要求、新课题。本文结合我县农村社会养老保险基金审计结果，试从现行农村社会养老保险政策制度设置方面存在的问题和如何完善农村社会养老保险制度两方面入手，谈几点看法。
一、农保政策制度方面的问题及原因
（一）农保保障水平低下，缺欠保障功能
农保实行趸缴制度,从投保情况看,缴费基数偏低,致使养老金个人账户积累总额偏低。我县最低缴费为50元、最高为50500元。2006年末领保的509人，月领取养老金最低为2元、最高为260元。平均每人月领取保险金27.90元，而我县2006年农村最低生活保障月标准为57元，保险金只占最低生活保障的月标准48.90%，且领保人员月标准低于最低生活保障月标准的占80%。由于保障水平低下，难以达到基本生活保障，造成广大农民对农保缺乏信任和兴趣，甚至有的参保者采取退保办法，1996~2006年共有323人退保，家庭养老、“养儿防老”的意识仍占主流。
（二）国家对农保缺乏政策扶持和经济支持，筹资渠道单一，难以显现农村社会养老保险的“社会性”
按现行政策制度规定，农保筹资以个人交纳为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持。实际我县主要是个人缴纳，只有少数村干部或乡镇企业负责人有一定的集体补助，普通农户没有享受到补助，国家无实质性的政策扶持和经济支持，甚至在九十年代为推动农保工作，民政部门利用办理相关业务的手段，在办理结婚登记、领取义务兵优抚金时，硬性扣款并要求所涉农户办理农保，农保档案中甚至将其命名“婚姻保险”、“义务兵保险”，以至农户误解其为乱收费，给农保事业带来了负面影响。2006年收取保费153万元中，个人缴费135.43万元，用于村干部参保的集体及乡镇补助17.57万元。
从农村养老保险与城镇职工养老保险政策对比来看也缺乏一定的公允性，“城市”与“农村”差距明显，差距主要集中在：集体或单位和财政补助与否、养老金支付风险财政兜底与否、养老金领取标准的高低、政府的关注重视程度高低等方面。
（三）基层农保管理机构政策制度设计的非营利性、社会公益性与其实际的商业化运营不匹配，导致基金实质上的不完整
县农保局是公益性自收自支事业单位，“吃饭”靠从保费收入中提取的3%管理服务费及基金增值中的超值利息(存款利息超过支付规定的个人账户积累基金的利息部分)，这违背了公益性、非营利性的原则。且由于新保业务规模有限、资金增值困难、财政又没有补贴支持，致使一方面农保机构长期陷于生存危机，甚至挪用保险基金支付工资和日常开支；另一方面计提管理服务费及平调增值利息也侵占了参保农民的利益。从运营模式看，现行农保政策制度规定主要依靠个人缴纳保费并计算个人账户积累基金发放养老金，若农民自行存储比到期领取养老金多得多，如我县自1993~2006年已从保费及增值中抽走资金200.53万元，县农保局累计经费收入205.41万元中，3％管理服务费43.13万元占收入的21％、超值利息120.19万元占收入的58.5%、挤占农保基金37.21万元占收入的18.1％、其他收入4.88万元占收入的2.4%。因此，我们认为现行的保险制度不能称之为“保险”，而是对农户资金的抽头“保管”。
（四）政策不稳、法规滞后，基金增值困难，存在基金安全风险和支付风险
农保工作启动已近20年，我县农保工作开展也有14年的历史，但目前所延用的仍是1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行），因农保工作政策不稳、体制不顺，如，1993~1999年共六次调整基金增值利率，且同期银行利率与规定的农保基金计息利率息差倒挂，以1999年为例，个人计息利率（年2.5%）比银行利率（定期一年2.25%）高，而利率较高的国债在基层很难买到。随着到期领保人员的逐渐增加，今后支付养老金负担和经费收支失衡的日趋加重必然会对基金的安全完整和及时足额支付产生较大风险。
二、如何完善农村社会养老保险制度
（一）建立城乡居民社会养老保险制度新架构
一是随着经济的发展和城市化进程的加快，农村劳动力在城乡流动性增加，城乡户口待遇差异逐步缩小，农民的工作环境、生活环境、收入来源与“农”字没有必然联系，因而农保对象也难以准确定位。
二是随着社会的发展、文明程度的提高、依法治国的推进，城市人与农村人的“国民待遇”是不应有差别的，因而将城保与农保定位于“全民保险”，逐步实行统一的城乡居民养老保险制度是构建和谐社会、建设社会主义新农村的时代呼唤和必然要求。
八亿农民的养老保险问题事关国家的财力和社会的稳定，是一项瞩目的民生工程。鉴于目前各级财政财力有限，因此不可能一步到位解决，只能设置农保制度向全民保险制度的过渡性通道，逐渐将各项社会养老保险政策溶于一体，逐渐实现社会保险制度一统化。
（二）确定切实可行的保险政策，出台新型的法律规范，真正体现“养老”功能
从当前农保基金运营管理中存在的问题可以折射出现行农保政策制度的乏力，其执行已陷入困境，从上到下乃至广大农民群众基本对其养老保险功能已失去信心，因而出台新型的保险法律法规已势在必行。新政策中应体现：
一是国家要从政策、经济两方面予以支持，财政要给予一定的资金扶持，建立参保激励机制，制度本身要有足够吸引力，起码要达到参保比存银行划算，实现“社会”养老的性质。
二是增加落实保险政策的刚性，各级要把推行农保作为经济发展和社会稳定的大事来抓，使广大农民都纳入保险范围，变过去的主要是村干部参保为全民参保。
三是构建全社会的保险体系新架构，解决农民的后顾之忧。随着独生子女的增加，农村家庭养老负担加大，因此，养老金标准要保障农民的基本生活，真正体现“养老”的功能。
（三）调整农保经办机构运营机制，加强基金管理，实现基金收支平衡
一是将农保经办机构自收自支改为全额拨款单位，兑现真正意义上的非营利性、公益性，体现政策的公允性。农保经办机构的保险对象是农民，城镇企业职工养老保险经办机构的保险对象是职工。与城镇企业职工养老保险经办机构一样，农保经办机构也应享受到经费、人员工资由财政供给的待遇，而不再从保费、基金增值中提取，让利于广大农民。
二是制定扶持农保基金增值的优惠政策，最大限度地实现基金增值。国家对城镇企业职工养老保险、失业保险、医疗保险的银行存款都给予特殊优惠利率，同样也可适用于农保基金。
三是对基金实行收支两条线，由财政专户统筹，改变过去由农保经办机构“自收自支”基金的漏洞。
四是加强基金监管，建立基金的使用、管理、监督网络，使人权、事权、监管权既分离、又联系、更制约，以保障农保基金的安全完整，达到收支平衡。
