【摘要】5月以来，在深圳，一场因医保新政引发的争议，在官方、学界和市民之间的交锋碰撞中不断升级。5月4日，深圳市人力资源与社会保障局制定的《深圳市社会医疗保险办法(修订稿)》通过深圳市人民政府法制办网站公开征求意见。该修订稿中，“累计缴费年限满25年”、“医保缴费中断超过3个月连续缴费清零”等新规引发了深圳市民的强烈质疑。短短20天内，深圳市法制办就收到市民反馈意见两万多条。由于关注度过高，法制办最终将意见征集的截止时间从5月31日延迟到6月7日。
深圳医保新规受质疑
5月4日，《深圳市社会医疗保险办法(修订稿)》(以下简称“办法修订稿”)通过市人民政府法制办公室网站进行公示，或许是因为周末的缘故，虽然本地媒体对办法修订稿进行了摘要式的报道，但并未引起市民的普遍关注。
从5月7日开始，有网友注意并开始发帖质疑办法修订稿中有关“退休人员医保待遇与缴费年限挂钩、缴费中断超过3个月连续缴费年限清零”等条款，随后，这些质疑通过微博等渠道迅速扩散，各界对医保新政的关注也急剧升温。
首先引发市民不满的是办法修订稿的第13条有关退休人员的缴费条款。该条款规定，2017年及以后办理按月领取养老保险待遇手续的参保人，须满足在本市实际缴费年限满15年，累计缴费年限满25年，方可停止缴费并享受基本医保待遇。
不少市民认为，缴费期限过长，而退休后还要继续掏钱参保也不尽合理。
“在深圳流动性这么大的城市，除了公务员外，谁能保证自己从参加工作以来25年不失业，不换工作？如果退休后还要继续缴纳医保费用，有限的退休金岂不更加捉襟见肘？”
深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长翟玉娟计算，以深圳月均养老保险金2850元为基础，如果缴费年限从15年延迟到25年，参保人将为此多支付39330元费用。
按照医疗保险基金运作应该以支定收、收支平衡、略有结余的原则，翟玉娟认为，在深圳医保基金仍有大量结余的情况下，没必要再增加参保人的负担。
针对市民的质疑，6月15日，深圳市社会保险基金管理局发言人通过媒体释疑，市民不存在多缴费的情况，过去在深圳按月领取养老保险的退休人员并非不用缴纳医保费用，而是由养老保险基金代为支出这笔费用。但2011年7月1日开始施行的《中华人民共和国社会保险法》明确规定，养老保险基金不能再代缴医保费，如果由医保基金为退休人员代缴这笔费用，那医保基金未来就有可能“收不抵支”，深圳必须考虑基金收支平衡问题，因此，提高缴费年限是迟早的事。
为何把缴费期限定为25年？深圳社保局方面表示，这是基于中国医疗保险研究会的研究报告，全国的医保缴费期限都有延长的趋势。对此翟玉娟并不认同，她提出，中国医疗保险研究会的主管部门是国家人力资源和社会保障部，不够中立。而据她了解，国内一些地方的缴费年限实际上都有缩短的趋势。
市民关注的另一焦点则是，对连续缴费年限的规定。依据办法修订稿，参保人在医疗保险年度内累计中断参保超过3个月，自重新参保之月起重新计算其连续参保年限。对此条款，深圳市社保局方面的解释是，这是为了规避有些人生病才参保的道德风险。
深圳大学法学院的赵明昕认为，这条规定非常，还不如保险公司的商业保险人性化。赵明昕告诉记者，在商业保险中还存在着有利于参保人的“合同中止和复效”条款，当合同的某些条件无法满足而失去效力后，在两年的中止期限内，投保人如果重新具备缴纳保险费的能力并且愿意补交保费，合同效力会恢复。而根据办法修改稿的规定，参保人一旦中断参保超过3个月，合同就被中断且不能恢复，对那些已经支付了长时间保费但由于失业等原因短时间无法缴纳保费的参保人来说，这显然极不公平。
医保支付需要一本明白账
5月20日，深圳大学劳动法和社会保障法研究所、深圳劳资关系发展论坛组织有关专家学者和民间观察人士召开研讨会，希望对正在征求意见的办法修改稿提出质疑和建议。
与会专家认为，深圳的养老保险、失业保险都是通过人大立法的形式确定，而医疗保险办法只是部门立法，立法层次低，有较大的部门立法痕迹，建议医疗保险办法也通过人大进行立法。同时，要加强对医保基金运行管理的监督力度，成立由普通参保人、社会中立人士、审计专业人员组成的医疗保险基金监督委员会。
翟玉娟认为，目前深圳医保基金的运行情况、支出情况如何，作为参保人根本不知道，也没有渠道知道。
“我们居民花多少钱，公务员花多少钱，住院平均是多少，门诊是多少，我觉得一定要细化，不能告诉我一个大数，只是今年收多少支多少”。
研讨会上，有专家指出，办法修改稿中规定的三级医保形式对非深户、农民工及弱势群体的医疗保障力度不够。修改稿中设计有综合式、统筹式及绑定式3种医疗保险形式，除了深户强制性规定要参加综合医疗保险外，对非深户人员用人单位可自由选择，出于降低成本的考虑，用人单位必然会选择缴费最少的类型。
深圳劳资关系发展论坛负责人吉峰则认为，在3种医疗保险模式中，真正起到基本医疗保障作用的只有综合医疗保险这一种，但办法修订稿借助“户籍”身份的限制性规定，将在深圳占绝对数量的非深户群体屏蔽在综合医疗保险体系之外，这显然有失公平。
对此说法，深圳社保局方面并不认同，该局发言人黄险峰在接受媒体采访时表示，深圳是农民工医保的参保率最高的大中型城市，农民工和所在单位每月各出4元和8元就能享受医疗保障。在他看来，三级医保并非歧视，而是尊重参保人意愿。“硬是要他们参加综合医疗保险，交纳工资总额的2%，他们就不来参保了”。
已经在深圳打工十余年的农民工邝燕玉用自己的亲身经历讲述了农民工对综合医保的渴望。之前，邝燕玉参加的是劳务工医保，得了白血病后，根据劳务工医保的要求，她必须到社康中心去看病，但是社康中心根本看不了这种病，只能转诊到高一级医院，开转院证明又是件非常麻烦的事情，最终还是企业给她购买了综合医保才解决问题。
为了尽可能将市民的意见表达出来，吉峰在网上发起了一次超过2.5万人参与的调查问卷，征求市民对该办法意见稿的看法，他认为，医保办法应由第三方学术机构起草并广泛吸纳公众参与、听取公众意见。
在办法修改稿征求意见的最后一天，吉峰向深圳市法制办提交了一份长达5000余字的11项质疑，对办法修改稿中总则的 “目的”、“医保体系”、“监督机构”以及此前市民热议的“中断3个月，连续参保年限清零”和“累计缴费需满25年”等条款提出自己的意见和建议。其中，吉峰多次提到“公开”：建议有关部门能公开医疗保险和其他社会保险险种的详细信息；公开市财政、审计部门对社会保险基金各险种(包括医疗保险基金)的审计报告；公开市社会保险基金监督委员会成员名单及产生过程；公开市医疗保险专家委员会名单及产生过程。
如何破解医保资金运行难题
在办法修改稿中，除了“累计缴费年限满25年”、“医保缴费中断超过3个月连续缴费清零”等具体条款受到市民的质疑外，部分专家学者对办法修订稿的立法理念也提出了质疑。
深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长翟玉娟表示，深圳此次医保新政之所以引发市民的强烈质疑，主要的问题在于政府有关部门在医保理念上存在误区，在她看来，医疗保险不能以养老保险的思路来运作，社会保险更不能以商业保险的理念来设计。
翟玉娟进一步解释说，医疗保险和养老保险涉及的理念是不一样的，养老保险采取的是权利义务相结合的原则，交得多则拿得多，医疗保险则不同，可以根据收入的不同设计不同的缴费标准，但在获得基本的医疗保障上面不应该有差别，对弱势群体更要有倾斜的保护，这是医疗保险必须贯穿始终的理念。因此，医疗保险义务主体不仅仅是企业和劳动者，政府也应该承担责任。
在深圳新闻网举办的市民论坛上，针对翟玉娟的观点，深圳社保局新闻发言人黄险峰予以反驳，他认为由于社保法把当期享受的待遇延伸到退休后，因此，医保不是当期支付，而涉及远期支付的问题。
黄险峰认为，医疗保险与国家福利无关，国民只有在参加保险的前提下才享受医疗保障，国家责任则体现在承担社会保险的经办成本，帮助没有缴费能力或缴费能力低下的人参加保险。
除此之外，办法修改稿中被诟病的地方仍有不少，吉峰向记者列举了 “综合式医疗保险、统筹式医疗保险、绑定式医疗保险、公务员医疗补助制度、用人单位补充医疗保险制度以及统筹基金、大病头筹基金、社区门诊统筹基金和调剂基金”等众多专业词语，这些词语均没有相应的解释，这让参保人很难清楚知道自己的权益所在。
采访中，深圳大学管理学院一位副教授还表示，这部办法修改稿中，处处可见户籍与非户籍、在职与退休等参保人身份与参保权益挂钩的做法，文本充斥着社会排斥与制度排斥的味道，这与深圳正在大力弘扬的“来了就是深圳人”的观念格格不入。
在深圳，这场有关医保政策的争论仍在继续，吉峰告诉记者，接下来，他将依照程序向医保基金监管部门提出“信息公开”的要求。深圳市社保局负责人则表示，法制办正在整理收到的意见，对于其中合理的诉求，也会考虑作相应的修改。
而在翟玉娟看来，这次市民关于医保新政的质疑，给了深圳市民了解、参与公共政策的制定提供了非常好的一个契机，每一个参保公民的参与才会推动立法的进步，才会推动整个社会的进步。
【慧择提示】在质疑之初，民间舆论还只是聚焦于某些具体的技术性条款，随着争议的不断升级，现在焦点开始转入对深圳医保基金运作的公开透明、医保办法的立法程序及医保理念等更深层次问题的追问。
深圳医保新规受质疑
5月4日，《深圳市社会医疗保险办法(修订稿)》(以下简称“办法修订稿”)通过市人民政府法制办公室网站进行公示，或许是因为周末的缘故，虽然本地媒体对办法修订稿进行了摘要式的报道，但并未引起市民的普遍关注。
从5月7日开始，有网友注意并开始发帖质疑办法修订稿中有关“退休人员医保待遇与缴费年限挂钩、缴费中断超过3个月连续缴费年限清零”等条款，随后，这些质疑通过微博等渠道迅速扩散，各界对医保新政的关注也急剧升温。
首先引发市民不满的是办法修订稿的第13条有关退休人员的缴费条款。该条款规定，2017年及以后办理按月领取养老保险待遇手续的参保人，须满足在本市实际缴费年限满15年，累计缴费年限满25年，方可停止缴费并享受基本医保待遇。
不少市民认为，缴费期限过长，而退休后还要继续掏钱参保也不尽合理。
“在深圳流动性这么大的城市，除了公务员外，谁能保证自己从参加工作以来25年不失业，不换工作？如果退休后还要继续缴纳医保费用，有限的退休金岂不更加捉襟见肘？”
深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长翟玉娟计算，以深圳月均养老保险金2850元为基础，如果缴费年限从15年延迟到25年，参保人将为此多支付39330元费用。
按照医疗保险基金运作应该以支定收、收支平衡、略有结余的原则，翟玉娟认为，在深圳医保基金仍有大量结余的情况下，没必要再增加参保人的负担。
针对市民的质疑，6月15日，深圳市社会保险基金管理局发言人通过媒体释疑，市民不存在多缴费的情况，过去在深圳按月领取养老保险的退休人员并非不用缴纳医保费用，而是由养老保险基金代为支出这笔费用。但2011年7月1日开始施行的《中华人民共和国社会保险法》明确规定，养老保险基金不能再代缴医保费，如果由医保基金为退休人员代缴这笔费用，那医保基金未来就有可能“收不抵支”，深圳必须考虑基金收支平衡问题，因此，提高缴费年限是迟早的事。
为何把缴费期限定为25年？深圳社保局方面表示，这是基于中国医疗保险研究会的研究报告，全国的医保缴费期限都有延长的趋势。对此翟玉娟并不认同，她提出，中国医疗保险研究会的主管部门是国家人力资源和社会保障部，不够中立。而据她了解，国内一些地方的缴费年限实际上都有缩短的趋势。
市民关注的另一焦点则是，对连续缴费年限的规定。依据办法修订稿，参保人在医疗保险年度内累计中断参保超过3个月，自重新参保之月起重新计算其连续参保年限。对此条款，深圳市社保局方面的解释是，这是为了规避有些人生病才参保的道德风险。
深圳大学法学院的赵明昕认为，这条规定非常，还不如保险公司的商业保险人性化。赵明昕告诉记者，在商业保险中还存在着有利于参保人的“合同中止和复效”条款，当合同的某些条件无法满足而失去效力后，在两年的中止期限内，投保人如果重新具备缴纳保险费的能力并且愿意补交保费，合同效力会恢复。而根据办法修改稿的规定，参保人一旦中断参保超过3个月，合同就被中断且不能恢复，对那些已经支付了长时间保费但由于失业等原因短时间无法缴纳保费的参保人来说，这显然极不公平。
医保支付需要一本明白账
5月20日，深圳大学劳动法和社会保障法研究所、深圳劳资关系发展论坛组织有关专家学者和民间观察人士召开研讨会，希望对正在征求意见的办法修改稿提出质疑和建议。
与会专家认为，深圳的养老保险、失业保险都是通过人大立法的形式确定，而医疗保险办法只是部门立法，立法层次低，有较大的部门立法痕迹，建议医疗保险办法也通过人大进行立法。同时，要加强对医保基金运行管理的监督力度，成立由普通参保人、社会中立人士、审计专业人员组成的医疗保险基金监督委员会。
翟玉娟认为，目前深圳医保基金的运行情况、支出情况如何，作为参保人根本不知道，也没有渠道知道。
“我们居民花多少钱，公务员花多少钱，住院平均是多少，门诊是多少，我觉得一定要细化，不能告诉我一个大数，只是今年收多少支多少”。
研讨会上，有专家指出，办法修改稿中规定的三级医保形式对非深户、农民工及弱势群体的医疗保障力度不够。修改稿中设计有综合式、统筹式及绑定式3种医疗保险形式，除了深户强制性规定要参加综合医疗保险外，对非深户人员用人单位可自由选择，出于降低成本的考虑，用人单位必然会选择缴费最少的类型。
深圳劳资关系发展论坛负责人吉峰则认为，在3种医疗保险模式中，真正起到基本医疗保障作用的只有综合医疗保险这一种，但办法修订稿借助“户籍”身份的限制性规定，将在深圳占绝对数量的非深户群体屏蔽在综合医疗保险体系之外，这显然有失公平。
对此说法，深圳社保局方面并不认同，该局发言人黄险峰在接受媒体采访时表示，深圳是农民工医保的参保率最高的大中型城市，农民工和所在单位每月各出4元和8元就能享受医疗保障。在他看来，三级医保并非歧视，而是尊重参保人意愿。“硬是要他们参加综合医疗保险，交纳工资总额的2%，他们就不来参保了”。
已经在深圳打工十余年的农民工邝燕玉用自己的亲身经历讲述了农民工对综合医保的渴望。之前，邝燕玉参加的是劳务工医保，得了白血病后，根据劳务工医保的要求，她必须到社康中心去看病，但是社康中心根本看不了这种病，只能转诊到高一级医院，开转院证明又是件非常麻烦的事情，最终还是企业给她购买了综合医保才解决问题。
为了尽可能将市民的意见表达出来，吉峰在网上发起了一次超过2.5万人参与的调查问卷，征求市民对该办法意见稿的看法，他认为，医保办法应由第三方学术机构起草并广泛吸纳公众参与、听取公众意见。
在办法修改稿征求意见的最后一天，吉峰向深圳市法制办提交了一份长达5000余字的11项质疑，对办法修改稿中总则的 “目的”、“医保体系”、“监督机构”以及此前市民热议的“中断3个月，连续参保年限清零”和“累计缴费需满25年”等条款提出自己的意见和建议。其中，吉峰多次提到“公开”：建议有关部门能公开医疗保险和其他社会保险险种的详细信息；公开市财政、审计部门对社会保险基金各险种(包括医疗保险基金)的审计报告；公开市社会保险基金监督委员会成员名单及产生过程；公开市医疗保险专家委员会名单及产生过程。
如何破解医保资金运行难题
在办法修改稿中，除了“累计缴费年限满25年”、“医保缴费中断超过3个月连续缴费清零”等具体条款受到市民的质疑外，部分专家学者对办法修订稿的立法理念也提出了质疑。
深圳大学劳动法和社会保障法研究所所长翟玉娟表示，深圳此次医保新政之所以引发市民的强烈质疑，主要的问题在于政府有关部门在医保理念上存在误区，在她看来，医疗保险不能以养老保险的思路来运作，社会保险更不能以商业保险的理念来设计。
翟玉娟进一步解释说，医疗保险和养老保险涉及的理念是不一样的，养老保险采取的是权利义务相结合的原则，交得多则拿得多，医疗保险则不同，可以根据收入的不同设计不同的缴费标准，但在获得基本的医疗保障上面不应该有差别，对弱势群体更要有倾斜的保护，这是医疗保险必须贯穿始终的理念。因此，医疗保险义务主体不仅仅是企业和劳动者，政府也应该承担责任。
在深圳新闻网举办的市民论坛上，针对翟玉娟的观点，深圳社保局新闻发言人黄险峰予以反驳，他认为由于社保法把当期享受的待遇延伸到退休后，因此，医保不是当期支付，而涉及远期支付的问题。
黄险峰认为，医疗保险与国家福利无关，国民只有在参加保险的前提下才享受医疗保障，国家责任则体现在承担社会保险的经办成本，帮助没有缴费能力或缴费能力低下的人参加保险。
除此之外，办法修改稿中被诟病的地方仍有不少，吉峰向记者列举了 “综合式医疗保险、统筹式医疗保险、绑定式医疗保险、公务员医疗补助制度、用人单位补充医疗保险制度以及统筹基金、大病头筹基金、社区门诊统筹基金和调剂基金”等众多专业词语，这些词语均没有相应的解释，这让参保人很难清楚知道自己的权益所在。
采访中，深圳大学管理学院一位副教授还表示，这部办法修改稿中，处处可见户籍与非户籍、在职与退休等参保人身份与参保权益挂钩的做法，文本充斥着社会排斥与制度排斥的味道，这与深圳正在大力弘扬的“来了就是深圳人”的观念格格不入。
在深圳，这场有关医保政策的争论仍在继续，吉峰告诉记者，接下来，他将依照程序向医保基金监管部门提出“信息公开”的要求。深圳市社保局负责人则表示，法制办正在整理收到的意见，对于其中合理的诉求，也会考虑作相应的修改。
而在翟玉娟看来，这次市民关于医保新政的质疑，给了深圳市民了解、参与公共政策的制定提供了非常好的一个契机，每一个参保公民的参与才会推动立法的进步，才会推动整个社会的进步。
【慧择提示】在质疑之初，民间舆论还只是聚焦于某些具体的技术性条款，随着争议的不断升级，现在焦点开始转入对深圳医保基金运作的公开透明、医保办法的立法程序及医保理念等更深层次问题的追问。
