【摘要】国家对居民基本养老保险的落实工作相当重视。由于进入门槛较低，政府又有实质性的财政补贴，两项制度在试点深受城乡居民欢迎，理应很快实现“应保尽保”，但实际运行并未实现这一目标。
新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)和城市居民社会养老保险(以下简称“城居保”)共同构成了当前城乡居民基本养老保险体系，这两项制度填补了我国城乡弱势群体无社会养老保险的空白，也标志着我国养老保障制度在保障对象方面全覆盖目标的实现。由于进入门槛较低，政府又有实质性的财政补贴，两项制度在试点(以下简称“两试点”)深受城乡居民欢迎，理应很快实现“应保尽保”，但实际运行并未实现这一目标。笔者在调查吉林省两试点运行情况时发现，该省两试点的参保率已达89.2%，不参保的群体以人户分离人口为主，这一群体已成为两试点扩面的重要阻碍因素，他们游离在制度之外，直接影响到“人人享有基本保障”目标的实现。这一问题并不仅是吉林省的个案，也是全国在一定范围内存在且需要正视的问题。
人户分离是城乡居民不参加两试点的主要原因
“城居保”和“新农保”试点已在吉林全省范围展开。2012年7月，吉林省人力资源和社会保障厅在全省抽取了一县一区为样本(所抽取的县属于吉林省区域面积第二大县，农村和城市人口各占一半；区则属于省会城市的中心城区，其以城市人口为主，农村人口多属城乡结合部的人口)，对两试点运行情况做了重点分析。从调查结果来看，人口的实际居住地与户口登记所在地不一致的“人户分离”状况非常普遍，常住人口数量远低于户籍人口：汪清县农村常住人口比户籍人口少27.36%，城镇常住人口比户籍人口少45.67%；南关区农村常住人口比户籍人口少19.94%，城镇常住人口比户籍人口少67.68%。可见，无论城乡，人户分离人口数量都很多，而城镇更甚于农村。
进一步细分，“户在人不在”的人户分离人口又可以分为三种：长期外出打工、短期外出打工、下落不明人口。从参保情况看，在县城，长期外出打工者不参保的比例较高，而在市区，下落不明人口明显增多，导致政策无法落实，严重影响试点的扩面工作。在汪清县，“三年以上外出打工未返人员”不参加两试点的数量最多，排第一位，因“短期外出打工”不参保的排第二位，第三位为“下落不明者”；南关区因“下落不明”而无法参加城居保的比例高达79.8%(汪清县这一比例为16.2%)，占不参加城居保原因的首位。即使是新农保，南关区因“下落不明”而无法参保的人口比例也高达36.8%，是汪清县的近2倍，说明人户分离对中心城区居民参保的影响更大。“下落不明”的原因，有经济因素也有非经济因素：在农村主要是务工经商后已在异地居住等因素，而在城镇主要是拆迁搬家等因素。
人户分离阻碍两试点扩面
人户分离的状况给参保扩面工作带来极大困扰。首先，人户分离人口成为两试点的“盲点”，在农村因失去联系而参加不上新农保，在城镇又因户籍的限制参加不了城居保。同时由于制度衔接、经济、家庭等因素的影响，人户分离人口参加农民工或城镇职工养老保险的也不多，未来这一群体将会给政府、家庭带来巨大的养老压力。其次，人户分离人口的较低参与率使两试点年龄结构老化。人户分离人口具有较强年龄选择性，以中青年为主，这一群体游离在两试点之外，直接影响到两试点参加者的年龄结构。针对吉林省的问卷调查结果显示，新农保和城居保的参保人员中老年人占了大多数：在新农保参保人员中，60岁以上的占87.1%，45—59岁的占11.2%，16—44岁的仅占1.7%；城居保中高达95.8%的参保人员是60岁以上的老人。这一状况意味着基金支出将远超过收入，两试点存在空账运行、支付困难的风险，可持续性受到挑战。再次，人户分离人口底数模糊造成两试点应保未保人数不清，直接影响到政府的决策。目前政府财政投入数额由各地上报的应参保人数决定，但统计局、公安局、保障部门所掌握的数量各不相同，导致政府资金补贴缺乏准确依据，以人口数量和分布为主要决策依据的规划失真，为扩面工作带来一定困难。
未来户籍制度管理改革是关键
2013年政府工作报告提出，要加快推进户籍制度改革，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。对两试点来说，户籍制度改革的最基本意义在于公共机构对人户分离人口能够准确把握，扩面工作能有的放矢。因此，户籍制度管理方面的改革十分迫切。同时，加快制度整合和衔接的步伐，打通两试点和其他养老保险项目之间转换的渠道，为流动群体参保创造条件。
第一，打破条块分割的局面，形成资源共享的协调机制。在人户分离人口的管理上，向来存在着条块分割、多头管理的问题，权限分散和缺乏协作，影响了管理的质量和效率。因此，亟须建立一个统一的综合协调机制，明确各级人口管理部门职务、任务、职责管理权限，各部门形成合力提高工作效能。
第二，加大社区力量，形成以社区为依托的管理手段。人户分离人口管理经历了以就业、暂住证、房屋为主的三个阶段，但由于人户分离人口具有数量庞大、来源分散、异质性强、流动性强等特点，使得这三种管理手段均陷入困境。而社区作为现阶段最基层的管理组织，可以更好地联系各方力量，关注本社区租住户人员情况，及时获得信息，加强管理。
第三，两试点应尽快整合，取消户籍限制，为人户分离人口自由参保创造条件。目前全国已有十几个省份整合了两试点，但这些省份均在参保条件中规定须在户籍所在地参保。建议即将试行两试点整合的其他省份取消这一规定，在省内的流动群体可以在实际居住地参保以促进扩面工作。
第四，尽快在全国范围建立和推广统一的社会保障卡，解决异地参保问题。每人应有一个固定的、伴随个人终身的社会保障号码，即便个人居住地、工作地有所变动，也不会影响缴纳社会保障费用，有效地解决流动群体异地缴费或异地领取保费等问题。
慧择提示：新型农村社会养老保险和城市居民社会养老保险共同构成了当前城乡居民基本养老保险体系。对新型农村社会养老保险工作的重视，直接关系到社会全局的稳定，一定要得到充分的重视。
新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)和城市居民社会养老保险(以下简称“城居保”)共同构成了当前城乡居民基本养老保险体系，这两项制度填补了我国城乡弱势群体无社会养老保险的空白，也标志着我国养老保障制度在保障对象方面全覆盖目标的实现。由于进入门槛较低，政府又有实质性的财政补贴，两项制度在试点(以下简称“两试点”)深受城乡居民欢迎，理应很快实现“应保尽保”，但实际运行并未实现这一目标。笔者在调查吉林省两试点运行情况时发现，该省两试点的参保率已达89.2%，不参保的群体以人户分离人口为主，这一群体已成为两试点扩面的重要阻碍因素，他们游离在制度之外，直接影响到“人人享有基本保障”目标的实现。这一问题并不仅是吉林省的个案，也是全国在一定范围内存在且需要正视的问题。
人户分离是城乡居民不参加两试点的主要原因
“城居保”和“新农保”试点已在吉林全省范围展开。2012年7月，吉林省人力资源和社会保障厅在全省抽取了一县一区为样本(所抽取的县属于吉林省区域面积第二大县，农村和城市人口各占一半；区则属于省会城市的中心城区，其以城市人口为主，农村人口多属城乡结合部的人口)，对两试点运行情况做了重点分析。从调查结果来看，人口的实际居住地与户口登记所在地不一致的“人户分离”状况非常普遍，常住人口数量远低于户籍人口：汪清县农村常住人口比户籍人口少27.36%，城镇常住人口比户籍人口少45.67%；南关区农村常住人口比户籍人口少19.94%，城镇常住人口比户籍人口少67.68%。可见，无论城乡，人户分离人口数量都很多，而城镇更甚于农村。
进一步细分，“户在人不在”的人户分离人口又可以分为三种：长期外出打工、短期外出打工、下落不明人口。从参保情况看，在县城，长期外出打工者不参保的比例较高，而在市区，下落不明人口明显增多，导致政策无法落实，严重影响试点的扩面工作。在汪清县，“三年以上外出打工未返人员”不参加两试点的数量最多，排第一位，因“短期外出打工”不参保的排第二位，第三位为“下落不明者”；南关区因“下落不明”而无法参加城居保的比例高达79.8%(汪清县这一比例为16.2%)，占不参加城居保原因的首位。即使是新农保，南关区因“下落不明”而无法参保的人口比例也高达36.8%，是汪清县的近2倍，说明人户分离对中心城区居民参保的影响更大。“下落不明”的原因，有经济因素也有非经济因素：在农村主要是务工经商后已在异地居住等因素，而在城镇主要是拆迁搬家等因素。
人户分离阻碍两试点扩面
人户分离的状况给参保扩面工作带来极大困扰。首先，人户分离人口成为两试点的“盲点”，在农村因失去联系而参加不上新农保，在城镇又因户籍的限制参加不了城居保。同时由于制度衔接、经济、家庭等因素的影响，人户分离人口参加农民工或城镇职工养老保险的也不多，未来这一群体将会给政府、家庭带来巨大的养老压力。其次，人户分离人口的较低参与率使两试点年龄结构老化。人户分离人口具有较强年龄选择性，以中青年为主，这一群体游离在两试点之外，直接影响到两试点参加者的年龄结构。针对吉林省的问卷调查结果显示，新农保和城居保的参保人员中老年人占了大多数：在新农保参保人员中，60岁以上的占87.1%，45—59岁的占11.2%，16—44岁的仅占1.7%；城居保中高达95.8%的参保人员是60岁以上的老人。这一状况意味着基金支出将远超过收入，两试点存在空账运行、支付困难的风险，可持续性受到挑战。再次，人户分离人口底数模糊造成两试点应保未保人数不清，直接影响到政府的决策。目前政府财政投入数额由各地上报的应参保人数决定，但统计局、公安局、保障部门所掌握的数量各不相同，导致政府资金补贴缺乏准确依据，以人口数量和分布为主要决策依据的规划失真，为扩面工作带来一定困难。
未来户籍制度管理改革是关键
2013年政府工作报告提出，要加快推进户籍制度改革，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。对两试点来说，户籍制度改革的最基本意义在于公共机构对人户分离人口能够准确把握，扩面工作能有的放矢。因此，户籍制度管理方面的改革十分迫切。同时，加快制度整合和衔接的步伐，打通两试点和其他养老保险项目之间转换的渠道，为流动群体参保创造条件。
第一，打破条块分割的局面，形成资源共享的协调机制。在人户分离人口的管理上，向来存在着条块分割、多头管理的问题，权限分散和缺乏协作，影响了管理的质量和效率。因此，亟须建立一个统一的综合协调机制，明确各级人口管理部门职务、任务、职责管理权限，各部门形成合力提高工作效能。
第二，加大社区力量，形成以社区为依托的管理手段。人户分离人口管理经历了以就业、暂住证、房屋为主的三个阶段，但由于人户分离人口具有数量庞大、来源分散、异质性强、流动性强等特点，使得这三种管理手段均陷入困境。而社区作为现阶段最基层的管理组织，可以更好地联系各方力量，关注本社区租住户人员情况，及时获得信息，加强管理。
第三，两试点应尽快整合，取消户籍限制，为人户分离人口自由参保创造条件。目前全国已有十几个省份整合了两试点，但这些省份均在参保条件中规定须在户籍所在地参保。建议即将试行两试点整合的其他省份取消这一规定，在省内的流动群体可以在实际居住地参保以促进扩面工作。
第四，尽快在全国范围建立和推广统一的社会保障卡，解决异地参保问题。每人应有一个固定的、伴随个人终身的社会保障号码，即便个人居住地、工作地有所变动，也不会影响缴纳社会保障费用，有效地解决流动群体异地缴费或异地领取保费等问题。
慧择提示：新型农村社会养老保险和城市居民社会养老保险共同构成了当前城乡居民基本养老保险体系。对新型农村社会养老保险工作的重视，直接关系到社会全局的稳定，一定要得到充分的重视。
