关于“政策性农业保险”概念的讨论

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        我国政策性农业保险在近4年里得到举世瞩目的蓬勃发展，其保费收入连续3年在全世界位列第二，仅次于美国。但从去年以来（实际上更早），有人质疑政策性农业保险的定语“政策性”，引起学术界的一些困惑，并开展了一些大讨论。在学术界对某个概念的争论十分正常，一个学术概念的提出和论证，或者一个普通形容词在学术概念里的使用没有必要太在意，但是从这几年农业保险的理论研究和实践发展的情况来看，缺少了这个形容词，至少是不方便的，在学术上是缺乏严密性的。
　　政策性农业保险概念的来历
　　经过多年实践与思考，农业保险学界和业界认识到：大部分农业保险产品都无法以“私人物品”的身份在市场上进行竞争性经营，因为它们具有某些“公共物品”的性质。“政策性”的要义就是从这些实践和理论探讨中概括出来的。这个概念本世纪之初已经在学术界和实务界基本达成共识。
　　（一）政策性保险是保险中的一个类别
　　政策性农业保险或农业政策性保险的概念，实际上比较久远。这要从对保险的分类学说起。对保险的分类有一种分法是：从性质上保险分为商业性保险和政策性保险两大类。一类是商业性保险。如，各商业性保险公司经营的人寿保险、健康保险、财产保险、责任保险、信用保险等，这类保险由商业性保险公司经营。商业性保险产品在经济学上属于“私人物品”，商业保险关系一般由《保险法》（有的国家分成《保险合同法》与《保险业法》）来调整。
　　另一类就是政策性保险。政策性保险包括社会政策保险和经济政策保险两类。在经济学上，这类政策性保险属于“公共物品”或“准公共物品”。社会政策保险，如社会养老保险、社会健康保险、工伤保险、失业保险等。经济政策保险，如出口信用保险和农业保险等（其实，出口信用保险和农业保险两大类保险不全是政策性保险，只是其中一部分或大部分属于政策性保险）。政策性保险关系一般是由专门的法律来调整。
　　（二）我国政策性农业保险的研究经历
　　虽然上述分类写进保险学的教科书里已经有几十年了，但对于政策性农业保险的概念和内涵的探讨一直没有停止过，直到被广泛认同和采用，在我国大陆经历了25年。
　　我国学术界是从1986年开始进行论证农业保险的性质的。此前，农业保险作为财产保险的一个分支或部门，由商业性保险公司来经营似乎是天经地义的。当时的中国人民保险公司也就是秉承这种理念，从1982年开始，陆续在全国试办农业保险。作为一位在上个世纪40年代就亲自试办过农业保险的先行者，时任首都经济贸易大学（当时叫北京财贸学院）的郭晓航教授，在1986年的保险学会第三届全国学术研讨会上，发表了“论农业政策性保险”的论文。他的观点和论述，引起了学界和业界的重视。随着中国人保农业保险试验的深入和困难的加剧，大家逐步认识到农业保险不同于一般商业性保险的性质。后来，研究者们从国外农业保险的发展历程中逐步发现，无论是最早发展农业保险的德国、英国，还是在发展农业保险的道路上闯出新路的美国和日本等后起之秀，都经历过纯商业性经营失败的教训，就是所谓的“市场失灵”。成功者都是在政府深度介入之后，包括大规模的保险费补贴、管理费补贴和提供再保险和其他财政、金融支持甚至立法强制参加。
　　结合国际经验，国内学者们与备受持续经营亏损煎熬的中国人保和成立于1986年的新疆兵团农牧业保险公司（现改名为中华联合财产保险股份有限公司）勇敢的实践者们一道，思考、总结和探讨农业保险的性质，十多年之后，农业保险学界和业界终于认识到：大部分农业保险产品都无法以“私人物品”的身份在市场上进行竞争性经营，因为它们具有某些“公共物品”的性质，也就是一类“准公共物品”。就是说，除了雹灾、火灾等单项灾害的农作物保险之外，其他多灾害风险或“一切险”农业保险险种的经营，要想获得成功，必须得到政府的多方位支持，除了财政税收政策之外，还要有多个政府部门的配合、支持与协助。“政策性”的要义就是从这些实践和理论探讨中概括出来的。这个概念本世纪之初已经在学术界和实务界基本达成共识。2002年修订的《农业法》是“政策性农业保险”首次在法律中得到确认。之后，中共中央、国务院从2004年-2009年连续6年的一号文件，都使用“政策性农业保险”的概念和提法。2011年3月，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作《政府工作报告》中，强调“健全政策性农业保险制度，建立农业再保险和巨灾风险分散机制”。
　　政策性农业保险的学术含义及其法律归属
　　笼统地称政策性农业保险为农业保险不能反映这类保险的本质。当然，政策性农业保险的外延也会随着实践的发展而适当扩展。政策性保险各国都有专门的法律法规来规范，一般并不受规范商业保险的《保险法》《海上保险法》等法律约束。
　　质疑政策性农业保险概念的人说，政策性农业保险的概念不清楚。其实，尽管各位学者的具体表述可能不完全相同，但基本含义是一致的。笔者和朱俊生教授曾在《关于农业保险立法几个重要问题的探讨》（参见《中国农村经济》2007年第2期）一文中，试图界定政策性农业保险，并将其与商业性农业保险作了一些比较，这里不妨将其再引述如下：
　　我们将“政策性农业保险作如下界定：保险标的对国计民生具有重要战略意义，对农林牧渔民的生产和生活保障具有重要影响，保险风险广泛或巨大，而按照商业经营规则无法由市场提供的农林牧渔产品生产的保险、渔船保险和渔民人身伤害保险，是政策性农业保险。符合这些条件的农业保险项目或产品主要包括：多风险农作物保险、主要家畜家禽死亡保险以及渔船保险和渔民人身伤害保险等。而不符合上述特征和条件的保险项目和产品主要包括：首先，某些单风险农作物保险。其次，范围较小价值较高的设施农业、精细农业的单风险保险或某些综合风险保险（当然，对于上述两类保险项目，从我国的实践和国外的经验来看，在某些地区也可根据政策导向，可以有选择有条件地纳入政策性保险，当然补贴幅度要小一些）。第三，一些特殊饲养动物的疾病和死亡保险（特种养殖保险）”。
　　“从一般意义上而言，政策性保险是指当保险公司独立经营时，其收益会远小于成本，具有相当明显的正的外部性，其社会总收益大于社会总成本，为获得该险种带来的社会福利，政府必须以补贴或税收优惠等政策措施推动保险公司经营或由政府直接经营的农业保险……政策性农业保险和商业性农业保险的区别至少体现在以下五个方面：
　　第一，经营目标不同。
　　政策性农业保险制度是依据政策目标（或服从特定的政策规划）建立的；而商业性农业保险制度是根据市场（或商业）目标建立的。政策性农业保险的经营不能盈利；而商业性农业保险的经营则可以盈利。
　　第二，发展动力不同。
　　政策性农业保险一般是由政府直接组织经营，或由政府成立的专门机构经营，或在政府财政政策支持下，由其他保险供给主体（股份公司、相互公司、合作社等）经营的；而商业性农业保险只由商业性保险机构经营。政策性农业保险产品要部分由政府买单；而商业性农业保险产品则完全由投保人自己买单。政策性农业保险通常包含着只有通过政府行为才能协调开展的工作，如政策性农业保险与农户信贷资金发放、农产品出口价格补贴、农业救灾、农业生产调整等农业保护措施紧紧地联系在一起；而商业性农业保险通常通过市场机制就能较好地运作。
　　第三，盈利能力不同。
　　政策性农业保险经营的项目或出售的保险产品一般说来，其保险责任较广泛且保险标的的损失概率较大，从而赔付率较高；而商业性农业保险经营的项目或出售的保险产品其保险责任较窄，保险标的的损失概率较小，赔付率较低。
　　第四，外部性不同。
　　政策性农业保险具有明显的正的外部性，可以增进社会福利；商业性农业保险外部性不明显。
　　第五，强制程度不同。
　　政策性农业保险通常需要事实上的强制性。无论是发达国家还是发展中国家，在开展农业保险时为了解决自愿投保条件下的参与率不高的问题，往往通过有关法律法规，将参与农业保险与其他农业优惠政策相联系，如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金或其他惠农政策支持，出灾后不能享受政府救济，不享受政府价格补贴，不能从政府的生产结构调整中得到优惠等。诸如此类的规定为农民的广泛参与提供了利益诱导机制，从而使政策性农业保险制度具有了某种强制性；而商业性农业保险一般是自愿投保，不具有任何强制性。”
　　可见，笼统地称政策性农业保险为农业保险不能反映这类保险的本质。当然，政策性农业保险的外延也会随着实践的发展而适当扩展。比如，近年来，出于对民生方面政策的强化，不少省将政府财政补贴农业保险的范围扩大到农房、农机等领域，将农房、农机等农业财产也纳入政策性农业保险的范围。这比美国、加拿大，甚至在某些方面比日本政策性农业保险的范围都要宽。其实，日本政策性农业保险涉及的范围也是在《农业灾害保险法》颁布实施后这64年里逐步扩大的。
　　上面提到，政策性保险各国都有专门的法律法规来规范，一般并不受规范商业保险的《保险法》《海上保险法》等法律约束。这是因为，从法律上来说，由于政策性保险在政府的多方位参与下，它既涉及到私权利（保险人和被保险人）之间的关系，还涉及到公权力和私权利之间（政府和保险人、政府和被保险人）的关系，不再是简单的私权利之间的关系，因而其性质变了，所以才产生了专门的法律法规。而《保险法》《海上保险法》等法律属于私法的范畴，《农作物保险法》（美国、加拿大）、《农业灾害补偿法》（日本）、《贸易和投资保险法》（日本）、《出口保险法》（韩国）、《出口和投资担保法》（英国）等，实际上都属于公法的范畴。就是说，政策性农业保险涉及到公权力的介入，私法就不便于调节其间的复杂关系。
　　与政策性农业保险概念质疑者商榷
　　政策性农业保险的概念内涵是清楚的，这类保险是为国家战略目标（粮食和食物安全）及其相匹配的经济政策服务的。在我国目前的体制下，不存在农业保险的赔款把政府“陷”进去的问题。政策性银行改革成功不成功，与“政策性农业保险”的名称和制度建设并无关系。外国没有政策性农业保险的叫法，我们可以创造一个新词反映这种特定的保险经济关系。
　　质疑政策性农业保险或农业政策性保险中“政策性”的人，有如下几种说辞：其一，政策性农业保险的概念不准确，就连学者们也没有个统一的表述；其二是使用“政策性”容易将政府陷进大灾损失赔付的“无底洞”；其三是我国政策性银行在实践中已经问题多多，迄今的改革还是不大成功，现在不要再来一个政策性保险添乱；其四，外国没有政策性农业保险的叫法，我们何必要别出心裁，搞一个新名词出来。
　　对于这其一，笔者在上面说过了，它的概念内涵是清楚的，不管哪位学者的表述与我们的表述有多么大的不同，但要点是相同的，那就是这类保险是为国家战略目标（粮食和食物安全）及其相匹配的经济政策服务的；同时它有政府的多方位的支持或干预，特别是价格补贴，离开这个支持和干预，就不会有这类保险的市场，这就会出现“市场失灵”，也就不会形成自由竞争条件下的市场。从其他国家的经历和经验来看，任何国家的政策性保险，其政策目标都是非常明确的。例如，出口信用保险就是政府“出手”为国家的国际经济和贸易战略保驾护航，而政府之所以“出手”，是因为商业性保险公司因其风险太大不愿意经营。同样，举办农业保险是国家的粮食安全战略与农业和农村发展政策、社会保障政策的有机组成部分，而同样因为“市场失灵”无法构建这个市场。
　　有人说，政府也干预石油，中石油中石化也是政府参与，是不是也叫“政策性石油”啊？但这要具体分析，石油市场没有政府参与或干预也会存在，从这个意义上说石油作为私人物品，没有“市场失灵”的问题。所以它是商业性石油。但具体到一个国家，为了社会经济的稳定的大局，在一定条件下或一定时期，政府也可能给予消费者或者石油企业一定价格补贴，这一块石油实际上也可以叫做“政策性石油”。但商业性石油是主导的，所以不必再来区分商业性和政策性。
　　对于第二个说法，虽然忧虑可以理解，但却不存在这个问题，特别在我国目前的体制下，不存在农业保险的赔款把政府“陷”进去的问题。在国外，例如美国73年农作物保险的历史上，曾经发生过农业保险赔款超过准备金积累而发行债券筹资的问题，也有政府拥有的这家联邦农作物保险公司（FCIC）保费补贴超预算的问题，但没有听说把政府“陷”进去的问题。加拿大也是由政府办的农作物保险公司在经营政策性农业保险，在其52年经营历史上，也有过巨额赔付（例如1986年和1988年），同样因为有完善的巨灾风险管理机制，公司举债支付了赔款，这些债务是由公司在其后年份逐步归还的。都没有政府什么事，即使有也是在制度安排之内，不存在“陷”进去的问题。
　　我们国家前几年农业保险试验中，个别省因为省政府缺乏经验，在没有法律法规的约束条件下，做出了不适当承诺，在较大灾害发生时发生过赔付支出困难的问题。但这是一个法律和制度设计不完善的问题，地方政府不完全了解政策性农业保险制度中政府的权利和义务边界，与叫不叫“政策性”没有关系。何况我国各省、直辖市和自治区各地的农业保险制度设计，目前基本上都是采取“政府引导，政策支持、市场运作、自愿参加（或广泛参与）”的原则和政策。农业保险都是商业性和合作性保险经营机构在经营，即使发生大灾，政府除非承诺要承担无限赔偿责任，否则是不可能让政府承担最终责任的。
　　对于上面第三个说法，政策性银行实践效果不好，还存在很多需要解决的问题。但是政策性银行改革成功不成功，与“政策性农业保险”的名称和制度建设，恐怕是风马牛不相及。因为政策性银行没搞好，就推论政策性农业保险也搞不好，因为都是“政策性”，因此就反对把受到政府支持和财政补贴的农业保险冠以“政策性”。这种推论不那么符合逻辑。政策性农业保险能不能搞好，会不会产生目前政策性银行这些问题，至少我们目前无法预言。笔者所了解的是，政策性银行和政策性农业保险在美国、加拿大这些国家都有，但没有听说有多么糟糕。我们如果不能办好，不是因为名字没起好吧，或者不是名字里面加没加“政策性”这个形容词的缘故吧。
　　至于说到农业保险的名字要不要与国际接轨的问题，就更有意思了。笔者认为，外国有没有政策性农业保险这个学术术语或叫法，并不改变政府从价格上支持农业保险的性质，中国人自己创造一个外国没有的或者跟外国叫法不同的学术术语来反映这种特定的保险经济关系，无论如何也是应该允许的。
　　其实，有的人可能不大了解，国外的确是将这两种性质上不同的农业保险严格区别的，被我们称为政策性农业保险的业务，他们叫“政府支持的农业保险”，我们叫商业性农业保险的业务，他们叫“私营保险， 例如，“私营雹灾保险”即商业性雹灾保险。对于“政府支持的农业保险”不管由谁经营，如前所述，其游戏规则都不是《保险法》，而是专门的农业保险法律法规。在美国、加拿大，作为典型的商业性农业保险的雹灾保险，商业性保险公司有售，政府的农作物保险公司也有售，但是，雹灾保险不接受政府的价格补贴和经营管理费补贴。加拿大曼尼托巴省的农作物保险法实施细则还专门规定，分别“建立农作物保险基金和雹灾保险基金……这两个基金都由农作物保险公司代表省政府监管和控制。但两个基金分开管理，不能混淆”。
　　总之，政策性农业保险的概念无论从分类学上还是其学术内涵上都是清晰的、明确的和简洁的，它与农业保险的制度设计和经营活动的实际操作成败没有必然联系，与其他被叫做“政策性”的金融活动也没有关系，更不会引发政府的额外责任和其他问题，因此它是个科学的学术概念。       
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