【摘要】近期，全国人大常委会通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》(下称《议案》)，将地方债限额定为16万亿元，以防止地方债过高，给政府造成巨大的债务负担。但对于上一年度地方债猛增4.5万亿元，仍给市场留下不少疑问。
地方债为何激增
在2008年4万亿元财政刺激计划的激励下，地方政府债务激增，而债务规模一直是谜，直到审计署2013年对全国政府性债务进行一次大规模全覆盖的审计才发现，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.89万亿元，或有债务约为7.01万亿元。
这与截至2014年底的债务数据相比，一年半间，地方政府负有偿还责任的债务增加4.5万亿元，增长约41.4%。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，最终地方债数据和市场预期差不多，大家都清楚后面一年半债务增速会比以前高。
今年4月份财政部官员曾在一个论坛上透露，地方上报的截至2014年底债务规模约16万亿元，一些机构预测这一数据也在15万亿~16万亿元。
杨志勇认为，地方债激增原因复杂，比如在近一两年地方财力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色举债后门被堵住前突击举债。
据中债资信统计，2014年城投债券发行量创历史新高，2014年全国城投债券总计发行1224只，发行规模约为1.39万亿元。不过，随着2014年8月份新预算法获通过，明确建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能之后，城投债券发行的政策也相应地逐步趋紧，发行量逐步萎缩。
上海财经大学副教授郑春荣分析称，在2013年审计署审计地方债时，一些地方政府顾虑不少，倾向于少报债务，手法包括把政府负有偿还责任的债务划到或有债务一类，隐瞒部分债务。但当地方政府得知中央会采用发行地方政府债券来置换存量债务后，地方政府为了获得置换债券额度，会把部分或有债务转成直接债务，不再隐瞒此前的债务，这导致了债务规模的攀升。
郑春荣认为，财政部允许地方政府在建项目继续融资，避免“烂尾”，也在一定程度上增加债务规模。
据了解，去年10月底，财政部对截至2014年底地方债务数据开展清理甄别工作，为了确保债务数据的真实准确，财政部联合发改委、央行、银监会等有关部门对2014年末地方政府存量债务清理甄别初步结果进行核查。
核查中，一些地方对债务进行了更新。比如福建省龙岩市补报龙岩高新园区漏填报的龙岩城区至高新园区城际快速通道BT项目(永定段)4.73亿元。
别只盯着债务率
据报道，《议案》显示，预计2015年末地方政府债务率为86%，明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。
财政部部长楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。
所谓债务率，是指年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%~150%。
杨志勇透露，评判债务风险高低不仅要看债务率数值的高低，还要看债务的期限结构。
我国的地方债平均期限只有3年左右，“短借长投”的现象普遍存在。为了解决期限错配问题，优化债务结构，减轻地方政府偿债利息，财政部今年累计下达了3.2万亿元的置换债券额度。
郑春荣表示，中国是单一制国家，上级政府对下级政府有救助责任，债务率也应关注全国债务率，而不仅仅是地方。总体来看，我国政府债务规模不大，债务风险可防可控。
“判断债务风险只看负债率，不看资产情况也不全面。地方政府债务资金大都投向公益性的基础设施建设(交通、能源、教育、卫生以及旧城改造)，这些固定资产投资将极大地降低未来的交通成本、劳动力成本，提升国民产出水平，也必将增加财政收入，顺利归还债务本息。中国的债务资金主要投向公益性的基础设施，大多数有相应的资产和收入作为偿债保障。这些固定资产投资也会降低未来交通成本和劳动力成本，增加财政收入，有利于偿债。就像你为赌博负债和为读书负债效果是不一样的。”郑春荣称。
根据财政部数据，截至2014年末，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元；投入节能减排、生态建设等领域的债务余额0.4万亿元；用于交通运输、市政等基础设施和能源建设等领域的债务余额6.6万亿元；用于土地收储1.7万亿元。
尽管总体债务率并不高，但个别地区债务率较高。根据审计署数据，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
郑春荣认为，在经济下行压力加大、财政收入下滑的背景下，东北地区、内蒙古鄂尔多斯等地债务风险值得关注。
未来或有12万亿元置换债券
近些年，经济下行压力下地方财政收入下滑迅速，而地方又面临巨额的偿债压力。
为了缓解地方偿债压力，减轻利息负担，优化债务结构，财政部下达了总计3.2万亿元的置换债券额度，用新债置换旧债的方式允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券，为地方减少利息负担超千亿元。
此次确定地方债16万亿元的限额后，也使得未来置换思路进一步明确。
中债资信评级业务总部研究员宋伟健认为，2014年底15.4万亿元的债务预计将不断通过地方政府债券的形式进行置换，到目前为止已经批准发行3.2万亿元置换债券，占全部15.4万亿元的20.80%，预计可以覆盖今年到期债务，未来5~7年预计剩余的12.2万亿元的债务也将不断置换完成。
中金固定收益研究团队分析认为，地方债定价不够市场化也是市场诟病较多的问题，但目前有逐步改善的迹象。从最新的市场调查来看，接近60%的投资者认为，只要地方债未来定价合理化，加上货币政策保持宽松，不担心地方债的供给压力。
杨志勇表示，地方债置换只是将债务偿还延迟，最终化解存量债务需要采取非常规的做法，比如政府拍卖存量资产等。而对新增债务的偿还则需要加快中央和地方财政间关系的调整，推进事权和支出责任相适应的财政体制改革，从根本上消除地方政府过度举债的体制弊端。
楼继伟8月27日在向全国人大作的预算执行情况报告中称，将尽快按程序向地方下达债务限额。加快制订风险评估和预警、存量债务纳入预算管理等相关制度，建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制。
慧择提示：发行地方债有利于缓解政府融资难题，解决地方基础设施建设或民生工程建设所需的资金，切实符合人民群众的根本利益。但是地方债发行过度，也不利于政府的发展，相反可能导致政府出现财务负担过重的现象。
地方债为何激增
在2008年4万亿元财政刺激计划的激励下，地方政府债务激增，而债务规模一直是谜，直到审计署2013年对全国政府性债务进行一次大规模全覆盖的审计才发现，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约为10.89万亿元，或有债务约为7.01万亿元。
这与截至2014年底的债务数据相比，一年半间，地方政府负有偿还责任的债务增加4.5万亿元，增长约41.4%。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇表示，最终地方债数据和市场预期差不多，大家都清楚后面一年半债务增速会比以前高。
今年4月份财政部官员曾在一个论坛上透露，地方上报的截至2014年底债务规模约16万亿元，一些机构预测这一数据也在15万亿~16万亿元。
杨志勇认为，地方债激增原因复杂，比如在近一两年地方财力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色举债后门被堵住前突击举债。
据中债资信统计，2014年城投债券发行量创历史新高，2014年全国城投债券总计发行1224只，发行规模约为1.39万亿元。不过，随着2014年8月份新预算法获通过，明确建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制，剥离融资平台政府融资职能之后，城投债券发行的政策也相应地逐步趋紧，发行量逐步萎缩。
上海财经大学副教授郑春荣分析称，在2013年审计署审计地方债时，一些地方政府顾虑不少，倾向于少报债务，手法包括把政府负有偿还责任的债务划到或有债务一类，隐瞒部分债务。但当地方政府得知中央会采用发行地方政府债券来置换存量债务后，地方政府为了获得置换债券额度，会把部分或有债务转成直接债务，不再隐瞒此前的债务，这导致了债务规模的攀升。
郑春荣认为，财政部允许地方政府在建项目继续融资，避免“烂尾”，也在一定程度上增加债务规模。
据了解，去年10月底，财政部对截至2014年底地方债务数据开展清理甄别工作，为了确保债务数据的真实准确，财政部联合发改委、央行、银监会等有关部门对2014年末地方政府存量债务清理甄别初步结果进行核查。
核查中，一些地方对债务进行了更新。比如福建省龙岩市补报龙岩高新园区漏填报的龙岩城区至高新园区城际快速通道BT项目(永定段)4.73亿元。
别只盯着债务率
据报道，《议案》显示，预计2015年末地方政府债务率为86%，明确将债务率不超过100%作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。
财政部部长楼继伟向全国人大常委会做说明时表示，预计2015年末，全国地方政府债务的债务率为86%，风险总体可控，但也有个别地区债务风险较高。
所谓债务率，是指年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%~150%。
杨志勇透露，评判债务风险高低不仅要看债务率数值的高低，还要看债务的期限结构。
我国的地方债平均期限只有3年左右，“短借长投”的现象普遍存在。为了解决期限错配问题，优化债务结构，减轻地方政府偿债利息，财政部今年累计下达了3.2万亿元的置换债券额度。
郑春荣表示，中国是单一制国家，上级政府对下级政府有救助责任，债务率也应关注全国债务率，而不仅仅是地方。总体来看，我国政府债务规模不大，债务风险可防可控。
“判断债务风险只看负债率，不看资产情况也不全面。地方政府债务资金大都投向公益性的基础设施建设(交通、能源、教育、卫生以及旧城改造)，这些固定资产投资将极大地降低未来的交通成本、劳动力成本，提升国民产出水平，也必将增加财政收入，顺利归还债务本息。中国的债务资金主要投向公益性的基础设施，大多数有相应的资产和收入作为偿债保障。这些固定资产投资也会降低未来交通成本和劳动力成本，增加财政收入，有利于偿债。就像你为赌博负债和为读书负债效果是不一样的。”郑春荣称。
根据财政部数据，截至2014年末，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达2.9万亿元；投入节能减排、生态建设等领域的债务余额0.4万亿元；用于交通运输、市政等基础设施和能源建设等领域的债务余额6.6万亿元；用于土地收储1.7万亿元。
尽管总体债务率并不高，但个别地区债务率较高。根据审计署数据，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
郑春荣认为，在经济下行压力加大、财政收入下滑的背景下，东北地区、内蒙古鄂尔多斯等地债务风险值得关注。
未来或有12万亿元置换债券
近些年，经济下行压力下地方财政收入下滑迅速，而地方又面临巨额的偿债压力。
为了缓解地方偿债压力，减轻利息负担，优化债务结构，财政部下达了总计3.2万亿元的置换债券额度，用新债置换旧债的方式允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券，为地方减少利息负担超千亿元。
此次确定地方债16万亿元的限额后，也使得未来置换思路进一步明确。
中债资信评级业务总部研究员宋伟健认为，2014年底15.4万亿元的债务预计将不断通过地方政府债券的形式进行置换，到目前为止已经批准发行3.2万亿元置换债券，占全部15.4万亿元的20.80%，预计可以覆盖今年到期债务，未来5~7年预计剩余的12.2万亿元的债务也将不断置换完成。
中金固定收益研究团队分析认为，地方债定价不够市场化也是市场诟病较多的问题，但目前有逐步改善的迹象。从最新的市场调查来看，接近60%的投资者认为，只要地方债未来定价合理化，加上货币政策保持宽松，不担心地方债的供给压力。
杨志勇表示，地方债置换只是将债务偿还延迟，最终化解存量债务需要采取非常规的做法，比如政府拍卖存量资产等。而对新增债务的偿还则需要加快中央和地方财政间关系的调整，推进事权和支出责任相适应的财政体制改革，从根本上消除地方政府过度举债的体制弊端。
楼继伟8月27日在向全国人大作的预算执行情况报告中称，将尽快按程序向地方下达债务限额。加快制订风险评估和预警、存量债务纳入预算管理等相关制度，建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制。
慧择提示：发行地方债有利于缓解政府融资难题，解决地方基础设施建设或民生工程建设所需的资金，切实符合人民群众的根本利益。但是地方债发行过度，也不利于政府的发展，相反可能导致政府出现财务负担过重的现象。
