【摘要】今年十一月中下旬，国务院法制办公室公布存款保险条例，自此我国存款保险制度终于破题。对于存款保险制度的推出，市场充满了期待，但是存款保险制度的具体作用是什么呢？针对这种问题，有关专家做出了解释。
出台存款保险制度是出于何种考虑
问题：什么是存款保险制度？
中国人民大学副教授徐阳光：根据《条例》规定，存款保险制度是指国内吸收存款的银行业金融机构，依照规定向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。徐阳光北方工业大学副教授荣国权：存款保险制度作为一种金融保障制度源起于20世纪30年代的美国，在随后的几十年间，因其在金融监管检查和金融风险控制及预警方面发挥了重要作用，引起各国关注并引入，存款保险制度成为世界各国国内监管金融机构的一个重要手段。
问题：看来银行也可能面临破产风险。徐阳光：以前，老百姓从未想过银行会破产，但全球经济发展的趋势告诉我们，银行是可以破产的。从国外的情况看，每次金融危机都会导致银行破产。而在中国，不要说银行破产，甚至其他非银行类金融机构破产都不可想象。不过，广东国际信托投资公司破产案向全世界宣示：中国的金融机构也是可以破产的。随后发生的一系列证券公司破产案更是让投资者感觉到金融机构的风险性。但老百姓还是不相信银行会破产。因为在我国，银行破产会牵涉到众多存款人的利益，如处理不善将会引发系统性金融危机，在没有存款保险制度的情况下，国家并没有更为妥善的应对办法。制定存款保险条例，不是近期才考虑的事情，从20世纪90年代起，官方一直在酝酿银行业金融机构破产条例，只因存在分歧且需要广泛的讨论以求共识，加之立法需要寻找最佳的时机，因此，直至今日才酝酿出台该制度。荣国权：由于历史和国情原因，我国长期以来一直坚持着隐性的存款保险制度，即以国家和政府的信用对存款类金融机构的商业行为进行担保。但是，1998年发生的海南发展银行破产关闭事件让我们看到了这种隐性存款保险制度的不足和缺陷。随着我国市场经济的发展和金融市场的不断开放，设立符合我国国情的存款保险制度已迫在眉睫。
问题：制定这一制度有法律依据吗？
徐阳光：根据我国企业破产法第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”该条款要义有二：一是将商业银行、证券公司、保险公司等金融机构纳入破产法的适用范围，意味着金融机构具备了破产资格。二是授权国务院制定金融机构破产的具体实施办法。然而，国务院并未制定统一的金融机构破产条例，只是在2008年4月出台了《证券公司风险处置条例》，在证券领域成立了中国证券投资者保护基金，在保险领域成立了保险保障基金，这为相应领域的金融机构破产提供了制度基础。但反观银行领域，既无存款保险基金，更无银行业金融机构破产规定，实属金融立法和破产法之空白地带。所以，《条例》意味着我国商业银行破产立法迈出了关键的一步，具有十分重要的意义。
存款保险制度能否保障各方利益
问题：存款保险制度的积极意义体现在哪些方面？
荣国权：在经济全球化的背景下，大型金融危机和金融市场动荡所产生的影响已不仅限于一个国家，其所波及的各国金融市场都会受到冲击，从其他各国已经设立的存款保险制度可以发现，该制度可以有效提高金融系统的稳定性，有利于防范金融风险，维持正常的金融秩序。该制度也有利于保护存款人的利益。由于银行的资金管理模式具有较高的风险性和不稳定性，在出现经营管理不善或其他资金问题时，较其他企业和机构更容易发生信用危机。存款保险制度不仅能在银行出现金融危机时为银行提供资金援助从而保障存款人的利益，而且在有存款保险制度保护的情况下也会减少存款人挤兑的风险。该制度对于银行业的发展也有积极影响。基于我国国情及金融业的发展现状，可以预知的是存款保险制度的实施将会改善我国商业银行经营模式陈旧、资产负债结构不合理、风险抵御能力较差的现状，增强国家对金融业的监管。
问题：那么，《条例》如何保障银行业的安全？
徐阳光：从该条例的适用范围看，投保机构的范围涵盖到了“商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构”，可以全面保障银行业金融机构的安全。从保险的标的来看，“被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外”，这从正反两方面界定了存款保险所保障的存款范围，比较合理。在存款保险费率方面，该条例拟规定，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。该条规定可解决不同类型银行风险程度不一的问题，有助于解决立法中的分歧。
荣国权：《条例》第2条是关于我国存款保险制度适用范围的规定，即在我国境内设立的大中小型金融机构均应投保。采用这种强制保险的模式对我国境内的金融机构进行全覆盖式的监管，不仅可以保证存款保险制度的公平性和合理性，还有利于为存款人提供全方位无死角的保护。而《条例》中关于存款保险费率的规定很是亮眼。根据不同银行的差异采取了差别费率。存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，因此风险大的金融机构相对于风险小的金融机构费率要高。相较于单一费率而言，这样的安排既体现了存款保险制度的市场化原则，又可以公平对待经营模式不同的金融机构，并且实施差别费率还可以对我国的金融机构形成正向激励，促使金融机构稳健经营，降低道德风险，从而达到保护存款人利益的目的。
问题：《条例》规定了50万元的赔偿限额，存款人的利益能得到保障吗?
徐阳光：《条例》规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。但同时也规定，国务院有关部门可根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额。任何国家的存款保险制度都无法完全保障存款人的资金安全，都有最高偿付限额的规定。该《条例》的规定，参考了国际标准，也符合中国的具体情况，值得肯定。
荣国权：存款保险限额可以根据我国经济发展状况的变化进行动态调整，这样的规定即避免了全额赔付可能带来的巨大风险，又可以充分发挥其作用。《条例》还有关于我国存款保险制度模式的规定，现行世界各国的存款保险制度大致可以分为3种模式：第一种是“付款箱”，即仅在银行倒闭后负责赔付存款人。第二种是“损失最小化”，即要求存款保险同时还要具有风险监测和处置的功能。第三种是“风险最小化”，即要求存款保险进一步具有早期纠正和补充监管的功能。而我国存款保险制度从整体上讲采取了“风险最小化”的保险模式，这样的模式选择既有存款保险的功能又有一定的监督检查功能，可以及时了解金融机构的经营活动状况并及时发现问题，对于风险做到早发现、早处置，能从根本上防止金融体系风险的累积，也有利于从源头上防止存款人的资金损失。
问题：制度的出台需要落实到位，该《条例》如果通过能得到切实执行吗？
徐阳光：《条例》还赋予了存款保险基金管理机构一定的权限。存款保险基金管理机构一旦成立，将具有核查投保机构的权力，参加金融监管协调机制并共享信息的权力以及发布风险警示等权力。由此可见，存款保险基金管理机构并非单纯处于银行出现问题时被动偿付的地位，而是可以主动参与银行业监督管理，致力于维护金融安全。
哪些问题还需要考量
问题：《条例》是否还有需要完善的地方？
徐阳光：我本人对《条例》的内容基本满意。当然，也有进一步完善的空间。例如，如何界定存款保险基金管理机构的性质?如何定位其职能?存款保险基金管理机构如何有效参与到商业银行接管、整顿等前期处置阶段并发挥其独特的作用?其余银行业监督管理机构的职责如何协调？目前的征求意见稿中欠缺这方面的规定。建议国务院法制办公室对这些问题再予斟酌。
荣国权：《条例》中有一些问题有待商榷，像其中仅言明了存款保险费率采用差别费率而没有公布具体的费率水平。由于具体的费率高低将决定金融机构的经营成本，因此如何设计费率对于我国银行业金融机构来说十分重要，同时由于采用差别费率而随之产生的不同风险层级的费率也是制度设计中应当慎之又慎的难点。从总体上讲，如果存款保险费率较高，那么必然会增加金融机构的经营成本，从而对我国银行业造成冲击，而如果费率较低，则必然会使存款保险制度的监管功能削弱，因此，如何设计符合我国银行业具体情况的费率也是《条例》所要面临的问题。此外，近年来类似于余额宝的网络理财产品迅猛发展，其吸收和变相吸收的存款规模越来越大，而对于这些具有吸收存款性质的网络理财产品是否应当纳入存款保险制度进行监管同样是个问题。随着网络理财产品越来越为人们所熟悉，很多存款人已然将其视为第二个银行，而我国现有的金融监管模式和监管方式对于这类平台还没有进行严格的监督和管理，因此，如何保护这类平台上存款人的利益，以及是否应当将其纳入存款保险制度的体系中，都是值得讨论的问题。
慧择提示：综上可知，存款保险制度推出后，能够保证各方的利益，并可以起到防止金融风险蔓延、减少社会动荡的作用。而在具体实施中，存款保险限额可以根据我国经济发展状况进行动态调整。
出台存款保险制度是出于何种考虑
问题：什么是存款保险制度？
中国人民大学副教授徐阳光：根据《条例》规定，存款保险制度是指国内吸收存款的银行业金融机构，依照规定向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。徐阳光北方工业大学副教授荣国权：存款保险制度作为一种金融保障制度源起于20世纪30年代的美国，在随后的几十年间，因其在金融监管检查和金融风险控制及预警方面发挥了重要作用，引起各国关注并引入，存款保险制度成为世界各国国内监管金融机构的一个重要手段。
问题：看来银行也可能面临破产风险。徐阳光：以前，老百姓从未想过银行会破产，但全球经济发展的趋势告诉我们，银行是可以破产的。从国外的情况看，每次金融危机都会导致银行破产。而在中国，不要说银行破产，甚至其他非银行类金融机构破产都不可想象。不过，广东国际信托投资公司破产案向全世界宣示：中国的金融机构也是可以破产的。随后发生的一系列证券公司破产案更是让投资者感觉到金融机构的风险性。但老百姓还是不相信银行会破产。因为在我国，银行破产会牵涉到众多存款人的利益，如处理不善将会引发系统性金融危机，在没有存款保险制度的情况下，国家并没有更为妥善的应对办法。制定存款保险条例，不是近期才考虑的事情，从20世纪90年代起，官方一直在酝酿银行业金融机构破产条例，只因存在分歧且需要广泛的讨论以求共识，加之立法需要寻找最佳的时机，因此，直至今日才酝酿出台该制度。荣国权：由于历史和国情原因，我国长期以来一直坚持着隐性的存款保险制度，即以国家和政府的信用对存款类金融机构的商业行为进行担保。但是，1998年发生的海南发展银行破产关闭事件让我们看到了这种隐性存款保险制度的不足和缺陷。随着我国市场经济的发展和金融市场的不断开放，设立符合我国国情的存款保险制度已迫在眉睫。
问题：制定这一制度有法律依据吗？
徐阳光：根据我国企业破产法第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”该条款要义有二：一是将商业银行、证券公司、保险公司等金融机构纳入破产法的适用范围，意味着金融机构具备了破产资格。二是授权国务院制定金融机构破产的具体实施办法。然而，国务院并未制定统一的金融机构破产条例，只是在2008年4月出台了《证券公司风险处置条例》，在证券领域成立了中国证券投资者保护基金，在保险领域成立了保险保障基金，这为相应领域的金融机构破产提供了制度基础。但反观银行领域，既无存款保险基金，更无银行业金融机构破产规定，实属金融立法和破产法之空白地带。所以，《条例》意味着我国商业银行破产立法迈出了关键的一步，具有十分重要的意义。
存款保险制度能否保障各方利益
问题：存款保险制度的积极意义体现在哪些方面？
荣国权：在经济全球化的背景下，大型金融危机和金融市场动荡所产生的影响已不仅限于一个国家，其所波及的各国金融市场都会受到冲击，从其他各国已经设立的存款保险制度可以发现，该制度可以有效提高金融系统的稳定性，有利于防范金融风险，维持正常的金融秩序。该制度也有利于保护存款人的利益。由于银行的资金管理模式具有较高的风险性和不稳定性，在出现经营管理不善或其他资金问题时，较其他企业和机构更容易发生信用危机。存款保险制度不仅能在银行出现金融危机时为银行提供资金援助从而保障存款人的利益，而且在有存款保险制度保护的情况下也会减少存款人挤兑的风险。该制度对于银行业的发展也有积极影响。基于我国国情及金融业的发展现状，可以预知的是存款保险制度的实施将会改善我国商业银行经营模式陈旧、资产负债结构不合理、风险抵御能力较差的现状，增强国家对金融业的监管。
问题：那么，《条例》如何保障银行业的安全？
徐阳光：从该条例的适用范围看，投保机构的范围涵盖到了“商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构”，可以全面保障银行业金融机构的安全。从保险的标的来看，“被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外”，这从正反两方面界定了存款保险所保障的存款范围，比较合理。在存款保险费率方面，该条例拟规定，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。该条规定可解决不同类型银行风险程度不一的问题，有助于解决立法中的分歧。
荣国权：《条例》第2条是关于我国存款保险制度适用范围的规定，即在我国境内设立的大中小型金融机构均应投保。采用这种强制保险的模式对我国境内的金融机构进行全覆盖式的监管，不仅可以保证存款保险制度的公平性和合理性，还有利于为存款人提供全方位无死角的保护。而《条例》中关于存款保险费率的规定很是亮眼。根据不同银行的差异采取了差别费率。存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成，因此风险大的金融机构相对于风险小的金融机构费率要高。相较于单一费率而言，这样的安排既体现了存款保险制度的市场化原则，又可以公平对待经营模式不同的金融机构，并且实施差别费率还可以对我国的金融机构形成正向激励，促使金融机构稳健经营，降低道德风险，从而达到保护存款人利益的目的。
问题：《条例》规定了50万元的赔偿限额，存款人的利益能得到保障吗?
徐阳光：《条例》规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。但同时也规定，国务院有关部门可根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额。任何国家的存款保险制度都无法完全保障存款人的资金安全，都有最高偿付限额的规定。该《条例》的规定，参考了国际标准，也符合中国的具体情况，值得肯定。
荣国权：存款保险限额可以根据我国经济发展状况的变化进行动态调整，这样的规定即避免了全额赔付可能带来的巨大风险，又可以充分发挥其作用。《条例》还有关于我国存款保险制度模式的规定，现行世界各国的存款保险制度大致可以分为3种模式：第一种是“付款箱”，即仅在银行倒闭后负责赔付存款人。第二种是“损失最小化”，即要求存款保险同时还要具有风险监测和处置的功能。第三种是“风险最小化”，即要求存款保险进一步具有早期纠正和补充监管的功能。而我国存款保险制度从整体上讲采取了“风险最小化”的保险模式，这样的模式选择既有存款保险的功能又有一定的监督检查功能，可以及时了解金融机构的经营活动状况并及时发现问题，对于风险做到早发现、早处置，能从根本上防止金融体系风险的累积，也有利于从源头上防止存款人的资金损失。
问题：制度的出台需要落实到位，该《条例》如果通过能得到切实执行吗？
徐阳光：《条例》还赋予了存款保险基金管理机构一定的权限。存款保险基金管理机构一旦成立，将具有核查投保机构的权力，参加金融监管协调机制并共享信息的权力以及发布风险警示等权力。由此可见，存款保险基金管理机构并非单纯处于银行出现问题时被动偿付的地位，而是可以主动参与银行业监督管理，致力于维护金融安全。
哪些问题还需要考量
问题：《条例》是否还有需要完善的地方？
徐阳光：我本人对《条例》的内容基本满意。当然，也有进一步完善的空间。例如，如何界定存款保险基金管理机构的性质?如何定位其职能?存款保险基金管理机构如何有效参与到商业银行接管、整顿等前期处置阶段并发挥其独特的作用?其余银行业监督管理机构的职责如何协调？目前的征求意见稿中欠缺这方面的规定。建议国务院法制办公室对这些问题再予斟酌。
荣国权：《条例》中有一些问题有待商榷，像其中仅言明了存款保险费率采用差别费率而没有公布具体的费率水平。由于具体的费率高低将决定金融机构的经营成本，因此如何设计费率对于我国银行业金融机构来说十分重要，同时由于采用差别费率而随之产生的不同风险层级的费率也是制度设计中应当慎之又慎的难点。从总体上讲，如果存款保险费率较高，那么必然会增加金融机构的经营成本，从而对我国银行业造成冲击，而如果费率较低，则必然会使存款保险制度的监管功能削弱，因此，如何设计符合我国银行业具体情况的费率也是《条例》所要面临的问题。此外，近年来类似于余额宝的网络理财产品迅猛发展，其吸收和变相吸收的存款规模越来越大，而对于这些具有吸收存款性质的网络理财产品是否应当纳入存款保险制度进行监管同样是个问题。随着网络理财产品越来越为人们所熟悉，很多存款人已然将其视为第二个银行，而我国现有的金融监管模式和监管方式对于这类平台还没有进行严格的监督和管理，因此，如何保护这类平台上存款人的利益，以及是否应当将其纳入存款保险制度的体系中，都是值得讨论的问题。
慧择提示：综上可知，存款保险制度推出后，能够保证各方的利益，并可以起到防止金融风险蔓延、减少社会动荡的作用。而在具体实施中，存款保险限额可以根据我国经济发展状况进行动态调整。
